A Constituição de 1988 tinha dois objetivos básicos: descentralizar a atuação do setor público e transferir renda para idosos, em particular idosos pobres e pessoas menos favorecidas (como os deficientes físicos). Para implementar o primeiro (não discutirei aqui o segundo), tem-se promovido uma expressiva redistribuição de receita pública em favor dos municípios, por diversos caminhos, ao contrário do que se reclama. Houve alguma redefinição de quem deveria fazer o que (União, Estado ou Município), mas em boa medida minha sensação é de que o grosso ficou para ser decidido na prática, no contexto do que passou a ser chamado de "competências concorrentes", a partir da nova disponibilidade de recursos que iria resultando ao longo do tempo. Nesse contexto, a que fosse perdendo iria saindo da atividade e, idealmente, a melhor aquinhoada com recursos se candidataria a assumir automaticamente a função. Isso ocorreria à medida que uma esfera fosse perdendo recursos e outra ganhando, sabendo-se que, em tese, todas poderiam atuar num mesmo segmento.

Imagino que na Assembleia Nacional Constituinte eram vários os referenciais básicos. Um certamente era o de que a distribuição de tarefas existente não era a melhor possível do ponto de vista teórico, ou de "eficiência" (por exemplo: fica difícil imaginar como "eficiente" a propriedade e gestão de um ambulatório básico num município distante de Brasília ser do Ministério da Saúde ou ficar a cargo dele).

Mas talvez a razão mais importante para descentralizar fosse meramente política, ou seja, de transferência de poder de esferas de governo ¿superiores¿ para "inferiores", nos respectivos posicionamentos na ordem federativa (sem querer dizer que uma seria "melhor" ou "pior" que a outra, em algum sentido). Ou seja, da União para Estados e Municípios, e dos Estados para os Municípios. Era como se fosse uma reação ao excesso de centralização que se havia estabelecido no regime militar precedente, quando todo o poder emanava basicamente de Brasília, com a colaboração aqui e ali dos governadores estaduais.

Entendo que o que se queria era principalmente repassar tarefas das demais esferas – mas principalmente da União, de onde antes vinham as ordens principais – para os municípios em geral, num processo de negociação que ocorreria ao longo do tempo, e onde os dirigentes políticos poderiam se inspirar em análises voltadas, como a do TCE-SC, para otimizar o processo, de acordo com uma enorme literatura que existe sobre o assunto no mundo ocidental sobre quem deve fazer o que. A execução disso se daria mediante a formação de um comitê tipo CONFAZ, estabelecido especificamente para essa finalidade, tendo como objetivo uma descentralização ordenada de atribuições.

Nesse sentido, seria de se esperar que hoje se observasse uma perda de participação da União na receita global, uma estabilidade ou algum aumento na participação dos Estados, e finalmente um aumento, de fato, do peso dos municípios no total, tudo isso acompanhado de uma redistribuição efetiva de tarefas para as esferas subnacionais, e, dentro delas, talvez em menor grau, dos Estados para os Municípios.

O que os dados mostram? No tocante à redistribuição de receitas, algo bem diferente disso. É fato que, entre o início dos anos noventa e o ano de 2015, os municípios tiveram um aumento equivalente a 5 pontos de porcentagem do bolo total, passando de 15% para 20% do bolo tributário. Isso equivale a R$ 100 bilhões, em bases anuais e a preços de hoje. Mas a União agiu no sentido de manter seu quinhão constante. Assim, foram os Estados quem pagou a conta da redistribuição de receita, tendo perdido exatamente os mesmos R$ 100 bilhões por ano.

Por outro lado, não creio que, mesmo com o enorme reforço de caixa que os municípios como um todo receberam de pelo menos parte dos constituintes de 1988, acabou não ocorrendo uma descentralização ordenada de tarefas em grande escala dentro do setor público e do jeito que se imaginava correto.

Em primeiro lugar, porque a União simplesmente abandonou tarefas e se dedicou a defender seu quinhão (ou seja, não transferiu receita para as demais), não se interessando pelo processo de descentralização – que deveria talvez liderar –, usando o dinheiro que poderia ter saído de seus cofres para pagar novas e expressivas despesas, fora do escopo do esforço de descentralização. Trata-se exatamente dos gastos decorrentes da segunda grande prioridade da mesma constituição, vale dizer, previdência e assistência, e, mais adiante para servir a dívida que se foi acumulando, ambos fora do escopo desta nota.

Em segundo, existe o problema das vinculações excessivas de receita a determinadas finalidades (como no caso de educação e saúde, onde percentuais mínimos dos tributos são a eles "vinculados"), que age como uma restrição a ser levada em conta no processo de redistribuição de tarefas entre esferas de governo. Nesse contexto, quanto maior fosse o grau de vinculação de receitas a um determinado uso, menores seriam as chances de uma esfera transferir atividades a ele relacionadas para outra.

Em terceiro lugar, porque os entes que exatamente perderam uma fatia expressiva de receita – os Estados – enfrentaram maiores pressões na área de pessoal, ficaram estrangulados pelo aumento do grau de vinculação a educação e saúde que veio ocorrendo simultaneamente, e não tiveram como repassar fatia relevante do gasto com segurança pública, por razões conhecidas.

Em quarto, pelas pressões da área de pessoal. Com o funcionalismo basicamente enquadrado no regime estatutário, enquanto parte relevante do quadro dos municípios é regida pela CLT, os Estados assistiram a uma forte subida na relação entre o gasto de pessoal (inclusive aposentados e pensionistas) e a receita líquida de transferências, comparativamente às demais esferas.

Nesse sentido, é possível talvez concluir que nos municípios o dinheiro passou a sobrar, enquanto nas demais o numerário foi ficando cada vez mais escasso, diante de tarefas de peso e não descentralizáveis, induzindo-os a aumentar seu endividamento, o que posteriormente se transformaria numa forte pressão adicional, tudo isso agindo no sentido de cada um se virar como pudesse, deixando de lado o ideal de se promover uma descentralização de tarefas expressiva e ordenada que parecia estar nas mentes dos constituintes de 1988.

A sensação de dinheiro sobrando nos cofres municipais, sem terem que atender a demandas adicionais de vulto por falta de pressão relevante oriunda das demais esferas, ou dos lobbies setoriais respectivos, que esta discussão tende a sugerir (em contraste com o choro de perda de receita que se ouve o tempo todo provindo das entidades representativas municipais), pode ter induzido um aumento desnecessário do número de municípios que se verificou após a edição da Constituição de 1988, sem contrapartida de ampliação ou melhoria de serviço. Isso teria levado a um expressivo aumento dos gastos de pessoal e outros que as novas entidades passaram a exigir, num quadro de pouca reação contrária dos entes prejudicados por perda de receita (o estoque anterior de municípios que agora teria de dividir o quinhão do grupo com mais dependentes), mesmo que estivessem conscientes do problema.

Com esse diagnóstico em mente é que se deveria olhar o caso particular de Santa Catarina e, no final, discutir o reagrupamento de municípios, entre outras medidas, com vistas a identificar tarefas que deveriam estar sendo executadas, mas foram se perdendo nesse processo inconcluso de descentralização de atividades, buscando reduzir gastos para financiar novas despesas relevantes, antes de que ocorra um novo movimento de recentralização de recursos no âmbito nacional.

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